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2020年1月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議，作出推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設、打造高質量發(fā)展重要增長極的重大決策部署。貫徹落實《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》等戰(zhàn)略部署，近日國家發(fā)改委印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經濟圈多層次軌道交通規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出到2025年初步建成軌道上的成渝地區(qū)雙城經濟圈，進出川渝四向通道基本形成，形成功能清晰、布局合理的設施“一張網”，點線協(xié)調、銜接高效的樞紐“零換乘”，客貨并重、聯程聯運的運輸“一體化”?！兑?guī)劃》充分體現成渝地區(qū)的戰(zhàn)略定位、區(qū)位特點和發(fā)展需求，堅持客貨并重、突出樞紐銜接、強化支撐保障，推動網絡高度融合、運營智能高效，軌道交通全面發(fā)揮客運和貨運的骨干作用，全面支撐引領推動區(qū)域一體化發(fā)展，對全國其他地區(qū)發(fā)展多層次軌道交通具有重要參考和借鑒意義。

一、這是推動成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展的需要

一是將成渝地區(qū)打造為高質量發(fā)展重要增長極的需要。成渝地區(qū)雙城經濟圈位于“一帶一路”和長江經濟帶交匯處，是西部陸海新通道的起點，具有連接西南西北，溝通東亞與東南亞、南亞的獨特優(yōu)勢，是我國西部人口最密集、產業(yè)基礎最雄厚、創(chuàng)新能力最強、市場空間最廣闊、開放程度最高的區(qū)域。成渝地區(qū)作為西部高質量發(fā)展的重要增長極和獨特而重要的戰(zhàn)略地位，要求完善多層次軌道交通網絡體系，科學規(guī)劃干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通。

二是推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的需要。2019年，成渝地區(qū)雙城經濟圈GDP為6.3萬億元，人均GDP為6.6萬元，低于全國人均6.9萬元的平均水平；城鎮(zhèn)化率為60%，與長三角、粵港澳、京津冀三大區(qū)域還有差距，且略低于全國60.6%的平均水平。加快推進成渝地區(qū)雙城經濟圈經濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設，要求完善多層次軌道交通網絡體系，推動區(qū)域路網建設，擴大路網覆蓋，提升一體化服務水平。

三是提升成渝地區(qū)鐵路運輸能力的需要。2019年，成渝地區(qū)雙城經濟圈鐵路客運量、客運周轉量市場份額占比為18%、23.1%，低于全國的20.8%、41.6%；成渝地區(qū)雙城經濟圈鐵路貨運量、貨運周轉量市場份額占比為3.2%、15%，低于全國的9.5%、15.6%。相對于全國平均水平，成渝地區(qū)雙城經濟圈鐵路客貨運輸市場競爭力處于較弱水平，要求完善多層次軌道交通網絡體系，提高路網質量，提升鐵路運輸能力水平。

二、《規(guī)劃》充分體現成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展特點

《規(guī)劃》堅持因地制宜、因城施策，充分體現成渝地區(qū)戰(zhàn)略定位和區(qū)位特點，規(guī)劃布局重點突出雙核引領、強化雙圈互動、促進區(qū)域聯動，在推進各層次軌道交通融合的基礎上，強化鐵路貨運，突出樞紐銜接，很好契合成渝地區(qū)發(fā)展特點。

一是推進四網融合，做好頂層設計?！兑?guī)劃》從頂層上強化各層次軌道交通網絡規(guī)劃、技術標準、硬件設施等高效銜接，發(fā)揮不同軌道交通特點和優(yōu)勢，構建層次清晰、功能明確、布局合理的多層次軌道交通網絡，推進多層次軌道交通四網融合。干線鐵路網強化對外聯通和成渝雙城直接聯系，快速聯通周邊城市群，逐步形成進出川渝四向客貨運大通道。城際鐵路網突出重慶、成都“雙核”主體輻射，優(yōu)先利用干線鐵路開行城際列車，適當新建客流有需求、財力有保障的城際鐵路。市域（郊）鐵路網圍繞支撐重慶、成都都市圈，優(yōu)先利用既有鐵路開行市域（郊）列車，有序推進新線建設。城市軌道交通網依托超大、特大城市中心區(qū)為重點，有序推進項目建設，緩解城市交通擁堵，提升城市公共交通服務效率和水平。

二是堅持客貨并重，補齊運輸短板。成渝地區(qū)地處內陸，位于長江經濟帶和西部陸海新通道交匯處，鐵路貨運需求旺盛?！兑?guī)劃》在支撐成渝快速聯通其他重要城市群基礎上，專項提出了進出川渝四向鐵路貨運通道，規(guī)劃建設黃桶至百色鐵路、隆黃鐵路隆昌至敘永段擴能改造等補短板項目，逐步恢復提高滬漢蓉鐵路貨運功能，以滿足西部陸海新通道、沿江通道快速增長的貨運需求。《規(guī)劃》還梳理了一批補齊“最后一公里”短板鐵路專用線項目，布局了一批鐵路物流基地，支撐鐵路貨運高質量發(fā)展。

三是突出樞紐銜接，強化點線協(xié)調。針對成都、重慶鐵路樞紐能力堵點問題，《規(guī)劃》梳理了一批樞紐疏解線或聯絡線，緩解樞紐內客貨運能力緊張，推動樞紐與線路能力協(xié)調?！兑?guī)劃》提出了三級客運樞紐體系，推動各層次軌道交通的互聯互通，強化軌道交通樞紐與機場、公交客站等其他交通方式的樞紐規(guī)劃建設銜接協(xié)調；同時依托鐵路物流基地為現代鐵路物流體系的重要支撐載體，提出了三級鐵路物流基地布局，提升攬貨、堆存、集結、編組及班列始發(fā)直達和集零成整的中轉能力，滿足多樣化、個性化貨物運輸需求。

四是強化運營一體，提升服務水平?！兑?guī)劃》提出多樣、靈活的運輸組織模式，推動具備條件的軌道交通線路信息互聯、票務互認、安檢互信、支付互容、管理互通，鼓勵開行雙流制列車，推動具備條件的線路貫通運營、跨線運營，減少換乘次數，提供便捷化出行服務。目前成渝地區(qū)率先在國內推出利用干線鐵路開行城際列車、對既有鐵路改造開行市域（郊）列車以及在成渝高鐵推出計次票和定期票等產品和服務。鐵路貨運方面，著力提升數字化、智能化水平，打造鐵路貨運綜合服務平臺，優(yōu)化貨運業(yè)務流程，加快發(fā)展“一單制”聯運，實現“一站式”服務。土地綜合開發(fā)方面，積極推廣成都市“全域軌道TOD”模式和重慶沙坪壩高鐵站土地綜合開發(fā)經驗，打造站城融合綜合體，推動軌道交通與城市功能融合。

三、強化規(guī)劃實施的保障機制

《規(guī)劃》從協(xié)調機制、政府債務、建管模式、綠色發(fā)展等方面提出措施保障，穩(wěn)妥推進規(guī)劃實施、項目落地，全面支撐成渝地區(qū)軌道交通高質量發(fā)展。

一是完善統(tǒng)籌協(xié)調機制?！兑?guī)劃》著力強化高效協(xié)同，建立跨部門、跨區(qū)域的縱橫聯動機制，分解落實規(guī)劃目標任務，及時協(xié)調解決推進中存在的問題，研究制定項目建設、運營管理方面的政策、法規(guī)，構建多樣化補貼機制，為規(guī)劃實施提供支撐保障。

二是嚴控政府債務風險。成渝地區(qū)相比三大區(qū)域經濟體量仍有差距，且目前在建項目多、任務重，地方政府財政出資壓力較大，嚴控地方政府債務風險仍是關鍵?！兑?guī)劃》強調，堅持盡力而為、量力而行的原則，穩(wěn)妥推進規(guī)劃實施，多渠道籌集資金，嚴格落實地方財政出資，建立持續(xù)穩(wěn)定的建設資金保障機制，具備條件后方可啟動項目建設。

三是推進運管模式改革?！兑?guī)劃》梳理了一批城際鐵路和市域（郊）鐵路，主要由地方政府投資建設?！兑?guī)劃》提出，深化鐵路行業(yè)市場化改革，引入市場競爭，支持鐵路企業(yè)開展自主運營、通過委托運營、購買運輸服務等方式參與運營，建立公平、合理、透明的票務清分模式，支持具備條件地區(qū)開展城際鐵路和市域（郊）鐵路綜合改革試點，全面提升發(fā)展質量效益。

四是堅持集約綠色發(fā)展。《規(guī)劃》明確，堅持可持續(xù)發(fā)展理念，以區(qū)域資源環(huán)境承載能力為基礎，緊守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單，并從生態(tài)保護、資源節(jié)約、污染治理等方面提出環(huán)境保護措施，推動區(qū)域構建綠色綜合交通運輸體系，助力實現碳達峰碳中和目標。（作者：劉錚  中鐵第四勘察設計院集團有限公司）